傅晴峰的部落格

??■專傢建言

??同濟大學城市規劃系教授唐子來表示，新型城鎮化的本質是全面的制度變革，我國新型城鎮化面臨的最大挑戰也是制度變革。改革開放30多年來，珠三角地區始終是制度創新的先行先試者，不僅經濟快速發展，也為全國提供瞭改革開放的不少經驗，但珠三角地區的先發優勢正在消失。珠三角地區應當在新型城鎮化的制度創新領域繼續先行先試，重新搶占先機。隻有創造改革的制度紅利，才能帶來城鎮化的發展紅利。

??三是運用“全域規劃”創新規劃管控手段。目前，廣東省正在編制《珠江三角洲全域規劃》，這是運用“新常態”思維指導城市化發展的具體表現。第一方面，既要突出“全域空間”，規劃要覆蓋水面、鄉村地區等全域空間，並將空間管控單元細化、具體化；又要關註政策“多樣化”，綜合考慮規劃在地理空間上的落地。第二方面，要利用綜合交通體系以及合理佈局有共享可能性的區域基礎設施，統籌解決全域范圍內基本公共服務均等化問題。第三方面，要有針對性地解決因概念混亂引發的土地無序利用問題，如不能以“城”謀“利”、以“園”求“地”，不能用“政策空間”來替代“實體空間”，要避免經濟優惠政策驅動破壞城市空間生長的有機性。第四方面，將“可為”、“不可為”和“無為而治”的空間納入長遠空間管理體系：“可為”空間是指可以規劃建設的空間，也包括部分土地與建築的“功能康復”；“不可為”空間是劃定生態紅線等的生態敏感區，但不是一律嚴格禁止所有行為，要有利於促進其生態功能的發揮；“無為而治”空間是將把握不準的土地發展管理模式暫時控制起來，把這些空間讓後人更有智慧地進行管理開發。

??唐子來認為，我國層級制的城鄉行政管理制度往往導致發展資源從下一級城鎮流向上一級城鎮（近年來，省會城市是發展最快的），同樣也會導致發展資源從農村流向城鎮（市管縣）。城市以明顯低於市場價格征用農村土地和城鄉之間基本公共服務設施的顯著差距都體現瞭發展資源配置的不公平。

??新型城鎮化面臨的最大挑戰是制度變革

??當前，中國經濟經歷瞭30多年的高速增長之後，正處於“深化改革、轉型發展”的歷史時刻，如何適應“中國經濟新常態”和實現“中國經濟升級版”，既是挑戰也是機遇。同樣，對新型城鎮化也是這樣。

??針對土地制度改革，唐子來指出，近年來，在我國的快速城市化進程中，城鎮新增用地的大部分都來自征用農民集體所有土地，農村用地轉變為城市用地中產生瞭巨大的增值收益，但並未在國傢、地方政府、集體和個人之間形成合理的收益分配格局。他建議，我國土地制度改革的核心是農村土地的確權、流轉和退出機制，建立農村土地征用中政府、集體、個人之間利益分配的合理格局。

??同時，對於珠三角地區與粵東西北在城鎮化方面的差異，王富海認為後工業化則可以改變這種局面。他表示，這種差異僅從現象去看是不科學的，要理解其內在的經濟、社會聯系，從這個角度看差距的形成也是可以理解的。“均衡珠三角地區與外圍地區需要另辟蹊徑，放棄隻靠工業化促進城鎮化的傳統思路。”

??“目前，珠三角地區的產業向廣東省的落後地區轉移僅是區域均衡發展的一種方式，同樣重要的是，落後地區可以基於比較優勢，進一步發揮市場在配置發展資源中的主導作用，形成相應的產業發展格局。”

??戶籍制度改革方面，由於我國現行的社會福利體系和社會保障體系的城鄉二元結構都與戶籍制度緊密相關。因此，戶籍制度改革的本質是要逐步實現國民待遇（社會福利體系和社會保障體系）與城鄉戶籍體系的脫鉤，促進社會福利和社會保障的城鄉均等化。

??珠三角地區應在制度創新方面繼續先行先試

??關於財政制度改革，唐子來表示，各級政府的事權和財權應當相匹配，逐漸改變地方財政過度地依賴土地收入的情況。同時，外來人口的公共服務沒有得到相應的中央財政轉移支付，致使發達地區缺乏戶籍制度改革和消除城鄉二元結構積極性和可行性的問題也有待改變。

??珠三角城市群適應新常態發展，需要瞭解全球范圍內發達城市尤其是進入瞭經濟穩定常態的歐美國傢城市目前的發展方向。

??因此，唐子來建議，“城鄉行政管理制度改革的核心是要賦予各類城鎮和鄉村都擁有相對獨立的管理權限和公平的發展機會，消除過度集權制度造成發展資源配置的不公平現象。”

??突出比較優勢強化差異來化解差距

??唐子來表示，不僅要以強化城鄉差異來化解城鄉差距，也要以強化城市之間差異來化解城市之間差距。“在區域層面上，同樣要以強化區域之間差異來化解區域之間差距。依托比較優勢的區域均衡發展是基本原理。”

??唐子來指出，新型城鎮化的本質是全面的制度變革。隻有創造改革的制度紅利，才能帶來城鎮化的發展紅利。最重要的制度變革領域包括戶籍制度、土地制度、行政管理制度和財政分配制度。

??至於珠三角如何發揮自身特點，進一步健康發展，唐子來建議，“其一，珠三角地區毗鄰香港，應當充分依托香港作為亞太金融和商務中心的優勢，加強珠港之間的互補共贏關系；其二，珠三角地區呈現廣州和深圳作為‘雙中心’的發展格局，深圳在金融產業和高科技產業領域的發展優勢不可忽視；其三，珠三角地區位於廣東省內，相比於長三角地區包含一市兩省，珠三角地區在區域協同發展中更具有體制優勢。”

??與此同時，歐盟也有一些值得借鑒的經驗。歐洲委員會2011年出版的“明日之城：挑戰、願景、開拓前進”報告中，針對歐洲各城市目前存在的挑戰，提出瞭以下實現手段：正式的管理結構與更靈活的非正式管理結構相結合，克服存在的城市問題；開展城市間合作，實現一致的空間發展；土地消耗最小化；推動互聯交換的方式，等等。

??深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司董事長王富海：

??經濟發展歷史階段在城市空間上的表現

??新型城鎮化要聚焦“後工業化”力量

??中國經濟進入“新常態”，平穩較快發展成為經濟發展的階段性特征，同樣城鎮化也需適應新常態的時代背景。對此，深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司董事長王富海表示，新型城鎮化不能同過去一樣單純依靠工業化的帶動，而是要轉變模式，打造以服務為核心推動力的新路徑，同時完善國民基礎福利建設，適應時代的新需求。

??“要拿生活質量作為衡量標準”

??因此，“城鎮化若要實現可持續發展，就要轉變發展的路徑。”他認為，不能隻走老路徑，僅依靠工業園區等措施帶動城鎮化進程；而要遵從“後工業化”發展模式。

??廣東省人民政府副省長 許瑞生

??他提到，城鎮化的發展路徑多種多樣，工業化促進城鎮化隻是比較主流的一種。而後工業化則聚焦在服務上，細化到教育、福利等方面。值得強調的是，後工業化最重要的一點就是不以GDP作為衡量標準，而是將人的生活質量作為考察一切的標準。

??他特別強調，新型城鎮化水平與經濟發展水平密切相關。以北、上、廣等大城市為例，經濟水平高度發達，人口密度高，城市的健康運行要求城市在基礎設施建設方面要達到較高水平；而中小城鎮在城鎮化進程中，則要明確定位，不能盲目拔高新型城鎮化的建設標準。

??城市空間形態的變化是不同歷史階段下經濟發展質量和水平的體現。今年5月，習近平總書記在河南考察時指出，我國發展仍處於重要戰略機遇期，要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。剛剛結束的中央經濟工作會議強調要主動適應經濟發展新常態，並提出穩定增長、培育新增長點、加快轉變農業發展方式、優化經濟發展空間格局和保障改善民生五方面的任務。改革開放以來，中國特別是珠三角地區，經歷瞭三十多年的快速城鎮化進程，在當前轉型發展的關鍵時期，以“新常態”思維謀劃新型城鎮化，關鍵在於城市發展理念的轉變。

??第二個層面是城市及城市政府的內在需求。轉型時期的城市政府有兩大類需求。第一類是職能轉變的需求。進入社會主義市場經濟年代，政府的職能發生轉變，政府的職責和定位需重新思考：一方面是宏觀經濟的穩定，發揮市場在資源分配的決定性作用；另一方面是城市各類基礎設施的建設，以市民能過上健康的現代生活作為目標；第三方面是公共服務的供給。第二類是基於環境及資源承載壓力引發的需求。粗放的經濟增長方式帶來的後果之一，就是城市受到不同程度的生態破壞和環境污染，需要采取有別於擴張型的城市發展模式。

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??解決“留下來”的問題是關鍵政府需完成兩大轉變

??王富海認為，在過去幾十年的城鎮化進程中，異地城鎮化一直是亟需解決的大問題。以廣東為例，部分已經擁有瞭廣東戶口的“新客傢人”成為珠三角地區的新成員，而還有大批人還處於“暫住”狀態。如何解決這批人“留下來”的問題是目前廣東新型城鎮化進程中所面臨的重大考驗。

??截至2013年，珠三角城鎮化率已達到83.84%，未來新型城鎮化發展應當在政策層面加強頂層設計，積極破解體制障礙，加強規劃的統籌和執行力，實現科學規劃，從容建設。

??本期專欄特別邀請廣東省人民政府副省長許瑞生以及兩位國內資深規劃專傢唐子來、王富海，圍繞“基於新常態的珠三角新型城鎮化發展”主題展開討論，建言獻策。

??王富海指出，新型城鎮化進程中政府需要做到兩個“轉變”，一是轉變單一財政來源，二是轉變自身角色定位。

??經歷瞭30多年的改革開放發展，珠三角當前已呈現出顯著的新常態發展特征，經濟增速逐步由高速向中高速換擋，人口增長逐步趨緩。在新發展階段下，廣東省正在編制的《珠江三角洲全域規劃》著力於探索珠三角的新型城鎮化道路，通過努力實現城鎮化的全面深化改革，為珠三角邁向新常態發展提供強大引擎。

??首先，政府要拋棄過去發展中出現的依賴土地財政發展城鎮化的路徑。過去認為隻有工業化、房地產才可以發展地方財政進而促進城鎮化。其實，中小城鎮要留住人，需要的是吸引人的優質公共福利待遇等政策。

??墨爾本被評為最適合人類居住的十大城市之一，近年政府關註的是推動知識城市和城市創意建設。溫哥華市政府關註的是推動綠色產業、藝術與文化產業、住房保障體系的發展。洛杉磯的最大特色在於多元包容的城市精神和文化創意產業，政府關註通過發展文化創意產業推動經濟復蘇；轉變汽車城市的發展模式，大力發展輕軌和地鐵；堅持環保設施的建設和使用，推進垃圾回收；全面提高城市的公共服務水平，加強城市公共管理；加強財政預算管理，應對經濟危機等。阿姆斯特丹被評為世界最綠色的城市，政府關註的是重點產業的發展、居住環境的改善和人力資本的積累以及城市更新，其都市型農業發展極具特色，以鬱金香為主的花卉業發展實現瞭發展與生態保護的完美結合，為後工業化時期的城市發展轉型提供成功經驗。西雅圖是公認美國生活質量最高的城市，政府關註推動城市微型經濟發展以共享經濟繁榮，並關註青少年教育與就業、可持續發展策略、社會公共安全保障等。斯德哥爾摩市政府關註的主要議題是提高城市服務質量和高密度的“步行城市”發展戰略。

??在國傢層面，前幾年國傢一直強調科學發展的城鄉統籌等五方面統籌，城市與自然環境、人與自然和諧相處，通過城鎮化擴大內需推動經濟平穩健康發展，這是城鎮化的大方向。需要關註的是這種擴大內需，絕不是簡單的擴大規模、耗費有限資源的擴張，而是以提升質量為前提的促進發展，也就是生產效率的提升和創新驅動。

??進入“新常態”的歷史階段後，新型城鎮化的關鍵在於提高城鎮化質量，這可以從國傢、城市、民眾需求三個層面加以理解。

??另一個轉變則是要求政府要妥善處理與市場的關系，政府需明確定位，在一定的邊界內發揮作用。隻有明確邊界的范圍，才能使政府提供的公共服務高效、穩妥。在市場發揮作用時，政府需要做的是如何彌補市場失靈問題。而現在的政府管理方式是政府大包大攬，隻讓市場來幫忙。王富海表示，政府應放下對市場“不放心”的心態，相信市場的自我調適能力。

新聞來源http://gz.house.sina.com.cn/news/2014-12-16/08595950423725940982155.shtml

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